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2010年“小金库”专项治理工作法规政策制度解答
来源:作者: 发布于:2010-11-25点击量:   

  一、基本概念
  
(一)什么是“小金库”,如何认定“小金库”?
  “小金库”是民间俗语,反映国家的政治经济生活的一种现象,始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”,八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。
  根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号)(以下简称《意见》)的规定,“小金库”是指:违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。
  认定是否属于“小金库”,关键看资金和资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看,许多财政违法行为,其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放奖金、津贴;公款旅游;请客、送礼等,但只要在国家规定的会计账簿内真实、完整地进行了登记、核算,就不能认定为“小金库”,只能按违反财政、财务、会计法律法规的问题依法进行处理。
  
(二)“小金库”专项治理的范围包括哪些?
  《意见》明确提出:“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展,再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。2010年“小金库”专项治理范围除了继续深化党政机关和事业单位治理工作外,还包括依法在民政部门登记管理的社会团体和公墓基金会、国有及国有控股企业。
  1.
什么是社会团体?
  《社会团体“小金库”专项治理实施办法》(中纪发[2010]28号)(以下简称《社团实施办法》)明确规定:社会团体“小金库”专项治理范围是依法在民政部门登记管理的社会团体和公募基金会。
  社会团体是指按照《社会团体登记管理条例》(中华人民共和国国务院令第250号)规定,由中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
  公募基金会是指按照《基金会管理条例》(中华人民共和国国务院令第400号)规定,面向公众募捐,利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的成立的非营利性法人。
  关于治理范围,有三点需要说明:
  一是基金会是广义社会团体的一类。由于公募基金会的资金来源主要是社会资金或财政补助资金,且事关社会公益事业,社会影响大,人民群众特别关注。因此,将其纳入此次治理范围。
  二是治理范围不包括经国务院批准免于登记的社会团体,军队系统的社会团体,以及机关、团体、企业、事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。
  三是学术性社会团体和县级社会团体是否纳入治理范围的问题。按照《意见》要求,治理工作应全面覆盖。社会团体无论规模大小、收入多少都应纳入治理范围,进行自查自纠。在重点检查阶段,地方治理机构可结合自身实际决定是否将学术性社会团体和县级社会团体纳入重点检查范围。
  2.
什么是国有及国有控股企业?
  《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》(中纪发[2010] 29号)(以下简称《国企实施办法》)明确指出:国有及国有控股企业包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本占实质控制地位的有限责任公司和股份有限公司。
  此次国有及国有控股企业(不含国有及国有控股金融企业)“小金库”专项治理范围包括:
  一是由各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业;
  二是由各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业;
  三是由各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。
  国有及国有控股企业具体包括:
  一是依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》及相关法律法规设立的国有独资企业;
  二是依照《中华人民共和国公司法》设立的国有独资公司;
  三是依照《中华人民共和国公司法》由两个及两个以上的国有独资公司或者各级人民政府及其部门、机构或者其他国有单位出资设立的有限责任公司和股份有限公司;
  四是国有资本占实收资本50%以上的有限责任公司和股份有限公司;
  五是国有资本占实收资本的比例虽然不足50%,但国有资本投资者享有的表决权已足以对股东(大)会的决议产生重大影响的有限责任公司和股份有限公司;
  六是国有资本占实收资本的比例虽然不足50%,但通过投资关系、协议或者其他安排,国有资本投资者能够实际支配企业行为的有限责任公司和股份有限公司。
  对于国有资本不占实质控股地位的国有参股企业不纳入专项治理范围。
  3.
什么是国有及国有控股金融企业?
  《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》(以下简称《金融企业试点方案》)明确指出:国有及国有控股金融企业包括国有独资公司和国有资本占控股地位或者主导地位的有限责任公司和股份有限公司。
  此次国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理范围包括:
  一是由银行业监管机构依法监管,具有金融业务许可证的国有及国有控股商业银行、政策性银行、信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、城市商业银行、农村信用社等(简称银行类企业);
  二是由证券业监管机构依法监管,具有证券、期货、基金业务许可证的国有及国有控股证券公司、期货公司、基金管理公司等(简称证券类企业);
  三是由保险业监管机构依法监管,具有保险业务许可证的国有及国有控股保险公司、保险集团公司、保险资产管理公司等(简称保险类企业)。
  
(三) “小金库”的表现形式和存在形态有哪些?
  《社会团体“小金库”专项治理实施办法》、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》和《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》(以下统称《实施办法》)中对“小金库”的主要表现形式都做了明确的概括,主要分为四大类:一是隐匿收入设立“小金库”;二是虚列支出设立“小金库”;三是转移资产设立“小金库”;四是其他形式设立“小金库”。
  从实际情况来看, “小金库”存在形态十分繁杂,具体来说有以下几种形态:
  1.现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是:金额相对于银行存款较小,支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。主要表现为:一是收入不入账,保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据,将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法,套取现金;如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金:虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。此外,还包括收取的各种回扣未入账,等等。
  2.银行存款形态。银行存款形态的“小金库”,是当前小金库的主要形态,金额往往较大,支配权层级相对现金形式来说一般要高些,主要由单位或部门支配,部分挂靠于二级单位或关联单位,部分甚至以个人存款形式存在。如:将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户,将其成为私设“小金库”的“避风港”;通过下属单位走账,将收入存放在账外单独设立的账户;通过收入转移、将资金直接存入个人账户,躲避日常监管等等。
  3.有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物,而购物卡还可能是下属单位或关联单位使用“小金库”资金购买赠送的。
  4.固定资产形态。固定资产形式的“小金库”,多表现为设备、汽车、房屋等未在账面反映,为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础,多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,也有利用特殊资源与其他单位合作获取的,还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类:一是来源于改制过程中形成的账外资产;二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不入账,表面上可能表现为某种借用关系。
  5.股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系,不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源部分是改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外“小金库”;也有部分是以权利作为交换而形成的所谓“干股”,成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道。
  此外,“小金库”的存在形态还包括存货、无形资产等其他形式。
  
(四)对“小金库”问题进行惩处的方式有哪些?
  根据我国现行的法律、法规,以及党的有关文件,目前的主要方式主要有处置、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理等。
  处理:是指财政、审计等执法部门对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为,无论是否给予行政处罚和党纪政纪处分,都应区别情况采取及时、有效的处理措施,这样才能避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为:
  (1)责令改正(责令停止执行);
  (2)调整有关会计账目;
  (3)收缴应当上缴的财政收入;
  (4)限期退还违法所得(限期退还被侵占的国有资产);
  (5)追回有关财政资金(国家建设资金);
  (6)暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项(核减或停止拨付工程投资);
  (7)销毁非法印制的票据或撤消非法账户。
  行政处罚:是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为,给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。
  在《财政违法行为处罚处分条例》中,行政处罚种类主要包括:
  (1)警告;
  (2)通报批评;
  (3)罚款;
  (4)没收违法所得;
  (5)公告。
  在《会计法》中,对违反《会计法》的单位和个人,行政处罚种类主要包括:
  (1)罚款;
  (2)通报。
  对有关会计人员,县以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书。在《社会团体登记管理条例》中,行政处罚种类主要包括:
  (1)警告;
  (2)责令改正;
  (3)限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员;
  (4)撤销登记;
  (5)罚款;
  (6)没收违法所得。
  在《基金会管理条例》中,行政处罚种类主要包括:
  (1)警告;
  (2)责令停止活动;
  (3)撤销登记;
  (4)没收违法所得;
  (5)公告。
  在《税收征收管理法》中,行政处罚种类主要包括:
  (1)责令限期改正;
  (2)罚款;
  (3)追缴不缴或少缴的税款、滞纳金。
  《行政处罚法》是行政处罚行为的法律规范,根据《行政处罚法》的有关规定,需要特别说明三点:
  一是《行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
  二是《行政处罚法》第二十四条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
  三是《行政处罚法》第二十九条规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
  前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。
  党纪政纪处分:是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员,依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。
  《中国共产党纪律处分条例》(中发[2003]18号)对党员的纪律处分划分为:
  (1)警告;
  (2)严重警告;
  (3)撤销党内职务;
  (4)留党察看;
  (5)开除党籍。
  《行政监察法》和《公务员法》规定,政纪(行政)处分包括:
  (1)警告;
  (2)记过;
  (3)记大过;
  (4)降级;
  (5)撤职;
  (6)开除。
  实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。
  为进一步明确职责、落实政策,中央纪委、监察部已经制定并下发了《设立“小金库”和使用“小金库”,款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》,对设立“小金库”,负有领导责任和直接责任的人员,严肃追究责任。
  组织处理:根据中央有关文件精神,组织处理是指党组织按照干部管理权限,对涉嫌违犯党纪的党员干部,进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种:
  (1)停职,即暂时停止履行职务,检查反省问题;
  (2)调整,即调离现工作岗位;
  (3)免职,即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用,也可以合并使用。
  《意见》中明确规定:自《意见》下发后再设立“小金库”的,对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理,按照组织程序先予免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
   
(五)自查自纠工作应当把握好哪些方面?
  为切实做好“小金库”自查自纠工作,必须重点把握的政策规定主要有四点:
  一是自查面必须达到l00%。按照《社团实施办法》、《国企实施办法》和《金融企业试点方案》(以下统称实施办法)规定应当纳入治理范围或试点范围的社会团体和国有及国有控股企业、国有及国有控股金融企业(以下统称国有企业)都应当认真开展自查自纠,要做到横向到边、纵向到底,全面覆盖。
  二是切实落实责任追究制。《实施办法》要求建立责任追究制度,社会团体和国有企业主要负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人,对自查自纠情况负完全责任。各单位填报的《单位“小金库”自查自纠情况报告表》除了加盖公章外,单位负责人和财务负责人均要签字确认,要对报告表的真实性和完整性负责。
  三是内部自查问题。各社会团体、国有企业对其所属单位或企业进行的内部检查,视同自查。其目的也是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。考虑到“小金库”问题千差万别,应根据具体情节区别对待。
  四是对已查处问题的政策规定。社会团体、国有企业的“小金库”问题已经按照纪检监察机关、财政部门、审计部门、国有资产监督管理部门或业务主管部门、司法机关等有关处理决定、批复、裁定判决等进行整改,或报经国有资产监督管理部门或业务主管部门同意或备案,相关收入、支出、资产等已经于《实施办法》下发前全部纳入规定账簿核算的,可以不再填列自查自纠情况报告表,但应当在自查自纠报告中进行说明。
  
(六)如何正确理解“自查从宽、被查从严”政策?
  鼓励自查是这次治理工作一个比较突出的政策规定。而“自查从宽、被查从严”政策,是被实践证明了的行之有效的措施。  《意见》和《实施办法》中明确规定:
  “小金库”治理工作鼓励自查,对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免于行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免于处分;
  各部门、各单位对其所属单位进行的内部检查,视同自查;
  对被查发现的“小金库”,除依法进行财务、税务等相关处理外,还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究责任;
  对专项治理工作中走过场的部门和单位,主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况,给予通报批评并责令整改对问题严重的,要追究主要负责人的责任;
  对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的,要按照有关规定从重处理,涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理;
  《意见》下发后再设立“小金库”的,对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理,按照组织程序先予以免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。区分从宽或从重政策,必须以法律为准绳,决不能因人而异、因事而异。对自查从宽政策,  《行政处罚法》第二十七条规定当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:
  (一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
  (二)受他人胁迫有违法行为的;
  (三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;
  (四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
  违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。
  对被查从严原则,《意见》和《实施办法》已经作了较为明确的规定:对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的,要按照有关规定从重处理,涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处理。
  而在其他相关法律、法规、制度中,也有相应规定。如《中国共产党纪律处分条例》第二十四条规定,有下列情形之一的,可以依照规定从重或者加重处分:
  (一)强迫、唆使他人违纪违法的;
  (二)串供或者伪造、销毁、隐匿证据的;
  (三)阻止他人揭发检举、提供证据材料的;
  (四)包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的;
  (五)有其他干扰、妨碍组织审查行为的;
  (六)本条例分则中另有规定的。
  二.重大政策
  (一)对于自查自纠发现的在《意见》下发后新设立的“小金库”问题如何处理?
  按照中央部署和《意见》规定,2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理,2010年再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。考虑到《意见》和《实施办法》在下发时间上相隔1年以上,且《意见》规定对自查发现的问题从轻从宽处理;为鼓励社会团体和国有及国有控股企业尽可能通过自查自纠发现问题,对于自查自纠发现的、《意见》下发后新设立的“小金库”问题,按照“从轻从宽”原则可以对社会团体和国有企业相关领导可以不予以免职,但以下三种情况除外:一是涉及刑事犯罪的,应当依法移送司法机关处理;二是对于《实施办法》下发后新设立“小金库”的,仍然要先免职、后严肃追究责任;三是对于重点检查发现的《意见》下发后新设立的“小金库”问题,一律对相关领导和责任人先免职、后严肃追究责任。国有及国有控股金融企业的治理工作中也应遵照上述原则。
  (二)《意见》和《实施办法》中都明确,“凡自查认真、纠正及时的,对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚,对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分”,针对具体问题此项规定政策如何把握?如何操作执行?
  考虑到“小金库”问题千差万别,各牵头部门应该根据“小金库”设立金额、“小金库”支出用途、情节、性质等因素,参照《中央单位“小金库”问题处理处罚意见》,进一步研究细化自查自纠政策,形成操作办法,交由各主管单位、各企业“小金库”治理领导机构具体掌握。重大问题应上报中央治理办,或提请中央领导小组研究决定。但有两个原则特别注意:一是要在本系统、本部门内部保持政策尺度统一;二是涉嫌犯罪的应依法移送司法机关处理。
  (三)在地方民政部门登记管理、业务主管单位是中央垂管部门的社会团体,由中央进行治理还是由地方进行治理?如果由地方进行治理,地方能否延伸检查业务主管单位?检查发现的问题如何处理?
  按照《社会团体登记管理条例》的规定,社会团体实行属地登记管理,在地方民政部门登记管理、业务主管单位是中央垂管部门的社会团体属于地方性社会团体;各级登记管理机关是社会团体的主要监督管理机关,业务主管单位更多的是配合登记管理机关履行监督管理职责。此外,这类社会团体在数量上并不多,仅涉及少数中央部门,如人民银行、铁道部、教育部、海关总署、税务总局、银监会、证监会、保监会等。因此,应按照社会团体的登记管理机关划分,以分级管理的原则,由地方分级负责治理;同时,报表统计工作也由地方负责汇总统计。地方检查组在重点检查时,如需延伸检查业务主管单位的,应向中央治理“小金库”工作领导小组办公室报告,由中央治理“小金库”工作领导小组办公室统一协调处理。检查发现业务主管单位的问题,应上报中央治理“小金库”治理办公室统一处理。
  (四)属于全国性社会团体但业务主管单位在有关省(自治区、直辖市),应该由哪一级治理机构组织治理?
  少数全国性社会团体的业务主管单位在部分省(自治区、直辖市),如西藏自治区政府管理的援助西藏发展基金会、中共上海市委宣传部管理的中国福利会、中共杭州市委宣传部管理的西泠印社等,但在民政部登记管理,按照《社团实施办法》规定,应该由中央治理“小金库”领导小组办公室负责治理。
    (五)部分社会团体的业务主管单位只负责业务指导,其人、财、物等由相关部门或单位进行管理或代管,这类社会团体的“小金库”治理工作由谁组织实施?
  《社会团体登记管理条例》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发(1999)34号)规定,业务主管单位对社会团体具有监督管理职责。同时,  《社团实施办法》中也规定了由业务主管单位负责组织实施所属社会团体的治理工作。因此,按照《社团实施办法》的规定原则上由业务主管单位具体组织实施治理。实际工作中若业务主管单位组织实施存在困难,可与代管单位协商共同采取措施解决。但数据上报应归口业务主管单位统一上报。
  (六)社会团体管理的企业如何开展专项治理?
  对于社会团体管理的企业应当区分企业的所有制性质,属于国有及国有控股企业的,按照《国企实施办法》开展专项治理工作;不属于国有及国有控股企业的,按照《社团实施办法》作为社会团体治理的延伸单位开展专项治理。
  (七)地方国有及国有控股金融类企业。“小金库”专项治理工作有谁负责组织实施?
  《金融企业试点方案》明确规定:银监会、证监会和保监会分别牵头负责全国银行类、证券类、保险类国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理工作的组织实施。因此,地方国有及国有控股金融类企业“小金库”专项治理工作由银监会、证监会和保监会分别牵头负责组织实施。
  (八)各级党委管理的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围?
  按照《意见》和《国企实施办法》的有关规定,国有及国有控股企业均应纳入治理范围,包括:一是各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业;二是各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业;三是其他党政机关、事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。因此,各级党委管理企业也应当纳入专项治理范围。
  (九)供销合作社系统所属企业是否纳入专项治理范围?
  供销合作社是集体所有制性质的农民合作经济组织,所用财产属于入社农民共同所有。考虑到供销合作社所属企业户数较多,其经营和管理状况是广大农民关注的焦点问题,且供销合作社已于2009年作为党政机关事业单位开展了专项治理。为此,供销合作社系统所属企业应当参照《国企实施办法》纳入专项治理范围。
    三.具体问题
  (一)2009年已同党政机关和事业单位进行“小金库”治理的社会团体(含公募基金会)和国有及国有控股企业,今年是否还要按照社会团体和国有及国有控股企业专项治理办法进行治理?
  对2009年已经同党政机关和事业单位开展了“小金库”治理的社会团体(含公募基金会)和国有及国有控股企业,2010年还要根据中央关于“小金库”治理工作的总体部署,按照《社团实施办法》和《国企实施办法》的时间要求、方法步骤等进行治理。
  一是2009年印发的《意见》和《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》中都未明确要求当年对社会团体(含公募基金会)和国有及国有控股企业进行治理;二是2009年开展治理的社会团体(含公募基金会)和国有及国有控股企业,其相关数据和信息并未和党政机关事业单位一同上报;三是去年治理机构在治理过程中涉及对社会团体(含公募基金会)和国有及国有控股企业的,主要是重点检查时延伸检查,并未进行全面的综合治理。
  (二)各省(自治区、直辖市)是否可以根据本地区的不同情况,适当扩大调整社会团体和国有及国有控股企业的重点检查范围?
  各省(自治区、直辖市)可以依据本地实际情况,结合其他相关工作。适当调整社会团体和国有及国有控股企业重点检查的范围。
  (三)免予登记的社会团体,今年是否纳入社会团体专项治理范围?
  按照《社会团体登记管理条例》规定经国务院批准不登记和免予登记的全国性社会团体有:中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会等22个全国性社会团体。此外,中国文联所属的中国戏曲家协会等ll个文艺家协会免予登记。
  全国性免予登记的社会团体在去年已基本纳入了党政机关和事业单位的专项治理范围,因此不再纳入今年社会团体专项治理范围。对于未纳入去年专项治理范围及今年党政机关和事业单位“回头看”治理的全国性社会团体及分支机构和地方上免于登记的社会团体及其分支机构,应纳入今年社会团体的专项治理范围,并按《社团实施办法》上报统计报表。
  (四)社会团体分支机构或代表机构如何治理?报表如何填报?
  根据《社会团体登记管理条例》和《社会团体分支机构、代表机构登记管理办法》规定,社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分,不具有法人资格,应纳入社会团体治理范围;由于分支机构不得再设立分支机构,且只有部分社会团体设立分支机构或代表机构,其数据并入社会团体本级,由社会团体本部汇总合并填报自查自纠报告表。
  (五)有关部门(单位)、国有企业等内部设置的未经民政部门登记管理设立的团体如何治理?国有企业代为管理的社会团体如何治理?
  按照《社会团体登记管理条例》规定,机关、团体、企业、事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体不在登记管理范围内,这类团体不在社会团体治理范围,但应当纳入有关部门(单位)或国有企业“小金库”专项治理范围,该类社会团体收支及资产情况已经在有关部门(单位)或国有企业会计账簿上核算的,不属于“小金库”;但未在有关部门(单位)或国有企业会计账簿上进行核算的,即使该社会团体内部已经设置账簿的,都应当认定为“小金库”。
  由国有企业代为管理或由企业职工担任主要负责人且在民政部门登记注册的社会团体,应当按照《社团实施办法》的有关规定,由其业务主管单位组织开展专项治理工作,自查自纠报表应当及时报送业务主管单位;该类社会团体与企业经济往来密切的,在国有企业“小金库”专项治理工作中也可以对其开展延伸检查,但不需纳入企业专项治理报表内进行统计。
  (六)社会团体利用业务主管单位的行政审批事项绑定的经营服务性收费,是否认定为业务主管单位的“小金库”?是否在报表中反映?
  首先要分析该项经营服务性收费的权属。经营服务性收费属于业务主管单位而列入了社会团体的账户,应认定为是业务主管单位的“小金库”,在党政机关和事业单位的报表中反映;经营服务性收费属于社会团体而未入账的,应认定为是社会团体的“小金库”,在社会团体的报表中反映。
  (七)社会团体的领导职务由业务主管单位领导同志兼任,业务主管单位将本单位经费转拨给社会团体形成社团的经营性收入,开支业务主管单位的相关费用。此类问题如何认定?如何在报表中反映?责任由谁承担?
  此类问题应该认定为业务主管单位的“小金库”,应按党政机关和事业单位“小金库”治理的报表要求填报并单独上报。在责任承担上,应分为以下两种情况:一是“小金库”形成的主导因素是业务主管单位,社会团体属于被动接受的,由业务主管单位承担责任;二是“小金库”形成的因素是由业务主管单位和社会团体共同作用的结果,由业务主管单位和社会团体共同承担责任。
  《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》(国办发[1994]59号,简称《通知》)中明确规定了“国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务,已兼任社会团体领导职务的,要依照该社会团体章程规定程序,辞去所兼职务。特殊情况确需兼任的,要报经国务院批准。”《民政部关于对<国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知>有关内容解释的通知》(民社函[1994]127号)规定:“各地方政府可参照《通知》精神,根据本地实际情况,自行决定。”因此,对于在社会团体兼任领导职务的业务主管单位的领导同志,同时涉及“小金库”问题的,要追究责任。
  (八)长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围?
  根据《国企实施办法》规定,国有及国有控股企业均应纳入专项治理范围,为此,《国企实施办法》下发前尚未注销的长期亏损、关停并转的国有企业以及正在进行破产重组、改革改制的国有企业应当纳入专项治理范围;对于在《实施办法》下发后至自查自纠报告报送前(9月底)已经注销的国有企业也应当纳入专项治理范围,可以不单独填报自查自纠报告表,但应当在自查自纠报告中进行说明。
  (九)国有及国有控股企业厂办集体企业等多经企业是否纳入专项治理范围?
  厂办集体企业等多经企业的资产、人员以及业务范围与所属企业密切相关,为此,厂办集体企业等多经企业应当作为国有企业的延伸范围开展专项治理;国有企业不具有实质控制权的多经企业可以不作为单户填报自查自纠报告表,检查发现的“小金库”问题应当在自查自纠报告中进行说明。
    (十)国有及国有控股企业或有关部门委托经营或对外承包的企业是否纳入专项治理范围?
  委托经营的企业应当纳入专项治理范围;对外承包的企业应纳入延伸范围开展专项治理,并要特别关注相关租金或承包费是否纳入规定账簿核算。
  (十一)国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产(含投资设立的企业)是否纳入专项治理内容?
  国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产的使用和处置情况关系不仅涉及到企业职工的合法权益,而且与国有企业财务收支密切相关,为此,国有企业工会、党团经费、职工持股会相关资产(含投资设立的企业)也属于专项治理内容。
  (十二)境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余是否属于 “小金库”?
  境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余应当纳入中方人员派出企业(单位)账簿核算,未纳入派出企业或单位账簿外,或者在劳务费用结余中坐收坐支的,应当认定为“小金库”。
  (十三)国有企业接受捐赠的实物未纳入账簿核算的是否认定为“小金库”?
  国有企业接受捐赠的用于生产经营、能够为企业带来经济利益的实物应当纳入财务账簿核算,未纳入财务账簿核算的应当认定为“小金库”;国有企业接受捐赠的不能用于生产经营、不能为企业带来经济利益的实物,只要已在辅助账簿反映就不认定为“小金库”。
  (十四)检查发现的账外资产如果无法取得原始凭证、难以确认其原始价值应当如何入账?
  检查发现的账外资产难以确认其原始价值的,应当按照重置成本估值入账;但在重点检查中发现的企业估值大大偏离该资产市场价值的,也应当将其低估金额作为重点检查发现“小金库”问题进行处理处罚。
  (十五)各级政府及其部门或机构、事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业重点检查怎样组织实施?
  根据《国企实施办法》规定,各级政府及其部门或机构、事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业(即非国有资产监督管理机构监管企业)的重点检查工作应当在本级专项治理领导机构的统一领导下。由财政、审计等部门开展重点检查工作;重点检查企业户数和被检查对象由本级专项治理领导机构根据专项治理工作实际和群众举报情况确定。
    四、技术要求
    (一)有部分地方的治理工作是由多部门分头负责组织实施的,治理工作中涉及的数据报表由哪个部门负责统计上报? 按照“统一组织部署、统一政策口径、统一对外宣传、统一处理处罚、统一汇总报告”的“五统一”原则,各地治理工作中涉及的数据报表由各地治理办汇总,统一上报。
    (二)国有及国有控股企业在自查自纠工作结束后应当填报哪几张报表?
  按照《国企实施办法》规定,国有及国有控股企业在自查自纠工作结束后,应当按照要求规范填报《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表》,包括报表封面、国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表(自查01表)以及国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表(续)(自查02表)。由国务院国资委履行出资人职责的中央企业还应当填报《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况明细表》和《国有及国有控股企业特殊管理资金(资产)情况统计表》。
  (三)社会团体、国有及国有控股企业、国有及国有控股金融企业的“小金库”问题已经在《实施办法》下发前纳入规定账簿核算的,应当如何在自查自纠情况报告表中填报?
  除已经按照纪检监察机关、财政部门、审计部门、国有资产监督管理部门或业务主管部门、司法机关等有关处理决定、批复、裁定判决等进行整改,或报经国有资产监管部门或业务主管部门同意或备案,进行整改的“小金库”问题之外,在《实施办法》下发前已经纳入规定账簿核算的“小金库”问题应当在自查自纠报告表中填报。社会团体应当填列在自查自纠报告表中第四项“2008年至今‘小金库’资金支出合计”项下的“其他”栏中,并同时在第八项“自查发现‘小金库’,处理情况”项下的“已调账处理金额”栏中填报;国有及国有控股企业应当填列在“其他方式支出”(自查01表59行)中,并同时填列在“已纳入规定账簿核算金额”(自查02表22行)中;国有及国有金融控股企业应当填列在自查自纠报告表中第三项“2008年至今‘小金库’资金支出合计”项下的“其他”栏中,并同时在第七项“自查发现‘小金库’处理情况”项下的“已调账处理金额”栏中填报。
    (四)国有及国有控股企业“小金库”重点检查报告表(软件增设报表)如何使用?
  国有及国有控股企业“小金库”重点检查报告表(补充01表)和国有及国有控股企业“小金库”重点检查报告表(续)(补充02表)为软件增设补充报表,未作为文件正式报表下发。各级国有资产监督管理机构或专项治理领导机构应当安排重点检查组逐户填报;完整规范的重点检查报告表可以通过软件自动生成《国有及国有控股企业“小金库”重点检查情况统计表》,同时有助于全面了解国有及国有控股企业“小金库”自查自纠和重点检查工作情况的相关信息。
  (五)相关部门及其事业单位所属国有及国有控股企业“所属级次”如何填报?
  自查自纠报告表封面中的“所属级次”应当按照企业自身级次填报,如某中央部门所属事业单位管理的国有及国有控股企业所属级次应当选择“集团总部(总公司)”,该国有及国有控股企业再投资设立的国有及国有控股企业所属级次应当选择“二级子企业”;若该国有及国有控股企业未投资设立其他企业,即没有所属子企业,所属级次仍选择“集团总部(总公司)”。
  五,检查方法
  (一)检查“小金库”的主要方法
  1.突击盘存法
  对于私设“小金库”的部门来讲,除保管困难外,现金是使用起来最为方便、最为便捷的。对这种形式的“小金库”,实践中比较有效的检查方法是突击盘库。对于盘点,一定要掌握好时机和对象,盘库前要根据对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行的综合分析,进行周密安排,根据掌握的线索资料,准确判断资金存放的地点;盘点时要注重两个结合,一要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来;二要与保管的实物资料相结合。盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料。当判断现金会存放在多个保险柜时,应安排几个盘点小组同时进行。如果发现账款不符现象,应追查到底,查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单,不管是单位户或是个人户,都要进行深入查证,确定是否属于“小金库”。
  2.收入核实法
  全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况,尽量掌握其各种收入的来源,以利于确认是否全部收入都已入账,核对报表与收入总账、明细账是否相符,重点核查行政事业性收费、罚没收入、各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入,出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账;审查有无非法收入或用不合法票据收费,有无截留经营收入和其他收入。
  3.支出追查法
  通过审查各项开支,检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况,特别注意审查白条抵库、大额和金额较整,有规律的支出,必要时延伸到关联单位。盘查实际支出,账面列支数额与实物的单价、数额是否相符,看有无报支发票而无物资,有无以购代领虚列支出的情况。
  4.账户核对法
  审查被查单位的银行开户情况,同被查单位提供的资料进行核对。同时,核实银行存款与银行对账单是否相符。
  5.清查票据法
  检查票据购买登记簿,清点所提供的票据存根是否完整;审核票据编号是否连续,填写项目是否齐全,大、小写金额、复写字迹是否一致,有无涂改现象,作废的票据是否加盖“作废”戳记。可以以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索,通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异。
  6.审阅相关资料法
  一是审查会计凭证后附的原始凭单,考究其真伪。二是审查合同、协议,特别注意保证金和押金的情况。三是查阅被查单位的会议记录,因为会议记录往往能反映一些单位违纪违规问题的蛛丝马迹,可以通过审阅会议记录来获取一些问题的线索。四是查阅会计人员交接记录。会计人员交接记录是非常重要的检查证据,能够记录交接过程中涉及到全部会计账簿、资料等真实情况。认真检查历任会计、出纳人员的交接记录,可能会发现违法乱纪问题的线索。
  7.调查询证法
  通过询问、调查有关部门或知情人员,并对其做思想工作,讲明利害关系,调查、核实证据。
  8.分析比较法
  一是对单位的财务数据进行比较分析,从中发现存在的问题。二是对同一类型的事项进行比较,如果存在差异,分析差异存在的原因,从而发现存在的问题。要注意被查单位历年在对待同一件事的处理上是否一致。比较分析可以利用计算机来进行排查。通过对计算机数据的筛选、分析,能有效解决数据量大、流程复杂、时间紧等难题,提高检查效率和检查质量。
  9.现场勘察法
  主要到被检查单位办公场所进行实地查看,观察办公场所有无闲置租赁、电梯间有无移动传媒广告、通讯机站等情况,按照目前市场运作机制,这些情况都可能为被检查单位带来额外收入,尽管这些收入可能比较少,但这些收入往往能成为发现“小金库”的重要线索。
  10.延伸检查法
  在分析判断发现疑点掌握一定证据的基础上,向资金往来单位或其下属单位进行延伸审计。通过对现场的勘察和向有关人员询问,结合财务资料和经济资料,选择与被查单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查。找出线索打开缺口。各调查组也应加强联系,及时沟通反馈情况。就特定事项向资金往来单位调查取证,分析判断、搜寻蛛丝马迹,对查出“小金库”至关重要。
  11.利用举报法
  在开展“小金库”的检查时,公布“小金库”检查线索举报电话和通信地址(包括电子邮箱地址)也很重要,一旦收到“小金库”举报信息,检查组应对举报信息的真实程度进行初步判断,重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查,参考“小金库”举报信息进行实质性测试,可以提高检查的针对性。 在实际检查中,大家还要具体情况具体分析,选择适合的方法综合运用。
  (二)检查“小金库”的切入点
  查处“小金库”需要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析,与有关人员进行座谈了解,作出系统性判断;再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析,来判断这个单位是否有私设“小金库”可能,哪个部门有可能设置“小金库”,确定检查“小金库”的突破口。
  1.从检查收入入手。首先摸清被查单位机构设置及职能;收入项目、来源及收取方式,摸清所有收入的来源渠道和环节。其次,对已有的收入项目和可能存在的收入环节,就其真实性和准确性要逐一核实,判别真伪。这是一种完整性的检查,主要针对截留收入式设立“小金库”的检查。
  2.从检查支出入手。首先分析支出项目增减变化情况,看有无异常现象。其次,重点核实如下支出项目:一是核实租赁费支出的真实性,对车辆租赁费、房屋租赁费等大额租赁事项,要分析必要性,并对可疑事项现场核查。二是核实维修费支出的真实性,对大额房屋、设备等维修,要分析必要性,并现场查看。三是核实劳务费支出的真实性,对劳务费支付给有关单位的,延伸到劳务单位进行核实;对劳务费支付给个人的,与本人进行核实。四是核实会议费支出的真实性,重点查看会议通知、会议纪要、与会人员名单等资料,必要时到宾馆饭店进行核实。这主要是针对虚列支出式、套取式或者叫骗取式设立“小金库”的情况。
  3.从检查对外投资入手。
  4.从检查票据入手。包括收据、支票和发票。检查收据主要是针对截留收入式设立“小金库”的检查。检查发票主要是针对虚列支出式设立“小金库”的检查。
  5.从检查银行账户入手。要求被查单位提供所有银行账户及批准开设银行账户的文件。重点把握两个方面:一是核查银行账户的个数。二是核查对账单余额和会计账面余额是否一致,银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应,摘要注明的资金流向是否相符,发现可疑应延伸到所属银行进行查询。
  6.从延伸检查下属及往来单位入手。了解被查单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。延伸审查应重点关注以下方面:一是下属单位上缴收入是否汇入大账;二是被查单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账;三是下属单位是否存在报销上级单位费用的情况;四是关注往来款,特别是一些长期挂账或异常的往来款项。主要是针对转出转回式设立“小金库”的检查。
  另外,有必要对出纳和会计人员的交接记录进行检查。
  (以上解答按会议精神整理,最终以正式文件为准)


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